Przemiana gruntu rolnego w budowlany

Przekształcenie gruntu rolnego w działkę budowlaną pozwala nam nie tylko na wybudowanie domu lub innej nieruchomości w obrębie działki. Odrolnienie gruntu umożliwia nam również sprzedaż działki o powierzchni powyżej 0,3 ha osobie, która nie jest rolnikiem. Aby uzyskać decyzję o zmianie przeznaczenia danej działki, powinniśmy podjąć szereg kroków, które mogą – lecz wcale nie muszą – doprowadzić do ostatecznego odrolnienia działki. Jakie czynniki mają wpływ na to, jak duże szanse mamy na skuteczne przekształcenie gruntu rolnego w działkę nierolną, czyli na przykład budowlaną, i czy istnieje możliwość wybudowania nieruchomości na terenie działki rolnej?

Czy istnieje możliwość wybudowania domu na działce rolnej bez konieczności odrolnienia gruntów?

Osoby zainteresowane kupnem działki rolnej lub posiadające tak sklasyfikowany teren często pytają o to, czy istnieje możliwość wybudowania domu na tego typu gruncie bez konieczności odrolnienia go. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest sprecyzowanie definicji nieruchomości rolnej. Definicję taką znajdziemy między innymi w art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, która uznaje nieruchomość rolną za „nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne”. Definicja ta nie stanowi jednak samodzielnej definicji legalnej, lecz jest wyłącznie odwołaniem do Kodeksu cywilnego. Przyjrzyjmy się więc definicji zawartej w art. 46 Kodeksu cywilnego określającego mianem gruntu rolnego tereny, które „są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”.

Definicja zawarta w Kodeksie cywilnym podkreśla fakt, że za uznaniem danego terenu za działkę rolną nie przemawiają czynniki fizyczne czy agronomiczne, lecz prawne określenie, czy na gruncie może być – lub jest aktywnie prowadzona – produkcja rolna. Jej prowadzenie zależy oczywiście od jakości gleby i innych czynników, jednak bezpośrednio o tym, czy jest to teren rolny, czy nie, decyduje prawna klasyfikacja.

Co warto zauważyć, kodeksowa definicja podkreśla, że za tereny rolne uznaje się nie tylko takie, które są aktywnie wykorzystywane w produkcji rolnej, lecz także grunty, które mogą służyć takim celom. Potwierdzenie tej kwestii znajdziemy w wyroku Najwyższego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2006 roku, w którym czytamy: „kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej”. Dlatego też faktyczne zaprzestanie prowadzenia produkcji rolnej na działce i rozpoczęcie na niej na przykład działalności handlowej czy usługowej nie może być podstawą do decyzji o jej odrolnieniu. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 grudnia 2011 (IV SA/PO 558/11), w którym stwierdza się, że „w sytuacji, gdy przez dłuższy okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można odmówić nieruchomości charakteru rolnego”.

Zgodnie z definicjami nie ma więc niestety, co do zasady, możliwości wybudowania budynku mieszkalnego na działce o charakterze rolnym. Tereny tego typu przeznaczone są bowiem wyłącznie do czynności uznawanych szerzej za produkcję rolną. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dom mieszkalny budowany jest w ramach tzw. siedliska (w ramach zabudowy zagrodowej). Budowa siedliska musi jednak być związana z prowadzeniem produkcji rolnej na nieruchomości.
Aby uzyskać pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego innego niż w ramach zabudowy zagrodowej, musimy najpierw uzyskać decyzję potocznie zwaną „odrolnieniem działki”, na podstawie której działka rolna będzie mogła zostać przekształcona w działkę budowlaną. Dopiero po uzyskaniu takiej decyzji możemy ubiegać się o pozwolenie na budowę. Jak jednak ją uzyskać i jak tak naprawdę wygląda proces odrolnienia działki? Czy naprawdę jest on tak skomplikowany, jak mogłoby się nam wydawać?

Czym jest proces odrolnienia działki i na czym polega?

Przekształcenie gruntu rolnego w działkę budowlaną to proces pozwalający na budowę określonego typu nieruchomości na działce, która do tej pory była miejscem przeznaczonym do prowadzenia produkcji rolnej. Proces ten odbywa się w dwóch etapach. Najpierw należy bowiem prawnie zmienić przeznaczanie gruntu, a następnie wyłączyć grunt z produkcji rolnej i zmienić jego przeznaczenie.

Etap pierwszy, czyli zmiana przeznaczenia gruntu, odbywa się poprzez wprowadzenie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określanego dalej skrótem MPZP) lub poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak widać, podczas pierwszego etapu możemy się zetknąć z dwiema sytuacjami:

• jeżeli działka jest objęta MPZP i w planie tym przeznaczona jest ona na cele rolne, wówczas należy zmienić plan miejscowy;
• jeżeli działka nie jest objęta MPZP, wówczas należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.

Widzimy więc, że pierwszym, co należy zrobić, rozpoczynając dopiero czynności związane z ewentualnym odrolnieniem działki i przekształceniem jej na działkę budowlaną, to przede wszystkim ustalić, czy dla danej działki rolnej obowiązuje plan miejscowy, czy też nie. W tym celu należy udać się do urzędu miasta lub gminy po potrzebne informacje.

Drugi etap, czyli wyłączanie gruntu z produkcji rolnej przeprowadzane są według zasad określonych w ustawie z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta określa bowiem między innymi zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli czy MPZP może pokrzyżować nam plany odrolnienia działki?

Jeżeli nasza działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musimy liczyć się z ewentualnością, że odrolnienie jej nie będzie wcale takie łatwe. Przede wszystkim zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procesem niewątpliwie czasochłonnym. Największa trudność tej procedury polega na tym, że wniosek o zmianę planu ma charakter postulatywny. Oznacza to, że organy gminy mogą zareagować na nasz wniosek, ale nie mają takiego obowiązku. Co oczywiste, organy nie mają też wcale obowiązku dokonać zmiany, o której mowa jest w złożonym przez nas wniosku.

W przypadku, gdy nasza działka zgodnie z MPZP powinna spełniać rolę terenów rolnych, należy wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W przypadku gruntów rolnych wyższych klas, czyli od I do IIIb, o zmianę przeznaczenia działki wystąpić musi wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodę na zmianę roli działki wydają tu odpowiednio:

• minister do spraw rolnictwa – w przypadku ziemi sklasyfikowanej w klasach od I do IIIb, jeśli ich obszar przekracza 5 000 metrów kwadratowych, czyli 0,5 ha,
• minister do spraw środowiska – w przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa,
• marszałek województwa – w przypadku innych gruntów leśnych.

O zmianie przeznaczenia gruntów klas IV-VI lub gruntów o mniejszym niż 0,5 ha obszarze gmina podejmuje decyzję bez odwoływania się do wyższych instancji.